6月28日，國(guó)務(wù)院、中央軍委公布了《無(wú)人駕駛航空器飛行管理暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）。作為我國(guó)無(wú)人駕駛航空器管理的第一部專門行政法規(guī)，《條例》規(guī)范了無(wú)人駕駛航空器飛行以及有關(guān)活動(dòng)，旨在促進(jìn)無(wú)人駕駛航空器產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展。
秉持安全第一、服務(wù)發(fā)展、分類管理、協(xié)同監(jiān)管的原則，《條例》根據(jù)重量、飛行高度、飛行速度等性能指標(biāo)，將無(wú)人駕駛航空器分為微型、輕型、小型、中型、大型五個(gè)類別，在設(shè)計(jì)生產(chǎn)、操控人員要求、飛行空域劃設(shè)、飛行活動(dòng)等方面對(duì)其提出要求。
《條例》對(duì)無(wú)人駕駛航空器及其操作人員提出了哪些要求？將如何規(guī)范空域劃設(shè)和飛行活動(dòng)？本期《云中焦點(diǎn)》邀請(qǐng)專家暢談《條例》出臺(tái)的重要意義，以及怎樣統(tǒng)籌行業(yè)安全發(fā)展。
《無(wú)人駕駛航空器飛行管理暫行條例》將自2024年1月1日起施行，其出臺(tái)是為了規(guī)范無(wú)人駕駛航空器飛行以及有關(guān)活動(dòng)，保障飛行管理工作順利高效開(kāi)展。請(qǐng)問(wèn)《條例》中有哪些亮點(diǎn)？其意義如何？
●孫衛(wèi)國(guó)：
在我看來(lái)，《條例》主要有以下幾大亮點(diǎn)：一是對(duì)無(wú)人駕駛航空器和無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)進(jìn)行了有效區(qū)分，實(shí)行分類管理；二是對(duì)無(wú)人駕駛航空器的分類進(jìn)行了進(jìn)一步細(xì)化，明確了各類無(wú)人駕駛航空器的管理要求；三是明確了多部門聯(lián)合監(jiān)管無(wú)人駕駛航空器飛行活動(dòng)；四是對(duì)無(wú)人駕駛航空器的空域使用情況進(jìn)行了規(guī)范，方便無(wú)人機(jī)企業(yè)和無(wú)人機(jī)愛(ài)好者操作；五是對(duì)無(wú)人駕駛航空器的風(fēng)險(xiǎn)管理進(jìn)行了改進(jìn)完善，提出了相關(guān)要求。
除此之外，《條例》區(qū)分了微型、輕型、小型、中型、大型以及農(nóng)用無(wú)人駕駛航空器。上述分類以重量、飛行高度、飛行速度為基礎(chǔ)，同時(shí)考慮了空域保持能力和可靠被監(jiān)視能力，并對(duì)人工介入情況提出要求，在很大程度上保證了無(wú)人駕駛航空器分類的科學(xué)性。與民用航空器相比，無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)具有多樣性和多功能性，其適航審定不能照搬照抄民用航空器的適航審定制度。在這方面，《條例》明確從事微型、輕型、小型民用無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)的設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、進(jìn)口、飛行、維修以及組裝、拼裝活動(dòng)，無(wú)須取得適航許可，但相關(guān)產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)符合產(chǎn)品質(zhì)量法律法規(guī)有關(guān)規(guī)定以及有關(guān)強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。
上述規(guī)定一方面降低了此類無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)的管理成本，另一方面更加聚焦中型、大型民用無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)的監(jiān)管，既有利于促進(jìn)我國(guó)無(wú)人駕駛航空器產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也有利于保障人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。
●周超：
《條例》是我國(guó)首次從國(guó)家戰(zhàn)略層面對(duì)無(wú)人駕駛航空器管理與發(fā)展作出的部署，是無(wú)人機(jī)領(lǐng)域的首部專門行政法規(guī)，其亮點(diǎn)體現(xiàn)在兼顧安全與發(fā)展的前提下，堅(jiān)持放管結(jié)合、分類管理、協(xié)同監(jiān)管。
一方面，《條例》對(duì)無(wú)人駕駛航空器實(shí)行分類管理。無(wú)人駕駛航空器的類型有很多，其性能、用途、運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)等差異較大，在分類上不宜僅靠重量進(jìn)行“一刀切”?！稐l例》按照性能指標(biāo)和作業(yè)要求對(duì)無(wú)人機(jī)進(jìn)行分類，明確指出要放管結(jié)合，實(shí)行差異化管理。另一方面，《條例》對(duì)無(wú)人駕駛航空器實(shí)施協(xié)同監(jiān)管。其建立了無(wú)人駕駛航空器飛行綜合監(jiān)管新模式，明確國(guó)務(wù)院民用航空、公安、工業(yè)和信息化、市場(chǎng)監(jiān)督管理等部門按照職責(zé)分工負(fù)責(zé)全國(guó)無(wú)人駕駛航空器有關(guān)管理工作，通過(guò)一體化綜合監(jiān)管手段，破解了無(wú)人駕駛航空器飛行“不管就亂、一管就死”的管理難題。除此之外，《條例》還劃設(shè)了微型、輕型、小型無(wú)人駕駛航空器的適飛空域，并對(duì)無(wú)人駕駛航空器反制設(shè)備的配備、設(shè)置、使用以及授權(quán)管理辦法進(jìn)行了規(guī)范。
《條例》及時(shí)填補(bǔ)了無(wú)人駕駛航空器管理領(lǐng)域的法規(guī)空白，為無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展構(gòu)建了從設(shè)計(jì)生產(chǎn)、人員資質(zhì)、空域劃設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理到法律責(zé)任的全鏈條管理體系，是戰(zhàn)略性和體系性的管理制度創(chuàng)新，為無(wú)人駕駛航空器產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展奠定了法治基礎(chǔ)。
●童礦：
《條例》出臺(tái)恰逢其時(shí)。目前，我國(guó)無(wú)人駕駛航空器產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)出高速發(fā)展態(tài)勢(shì)。截至2022年，其相關(guān)飛行量約2000萬(wàn)小時(shí)。在此背景下，《條例》將為充分釋放無(wú)人駕駛航空器市場(chǎng)需求提供有力支撐。
《條例》從“人機(jī)環(huán)管”四方面提出了清晰明確的思路，科學(xué)性、系統(tǒng)性、實(shí)用性地規(guī)范無(wú)人駕駛航空器的運(yùn)行、管理與監(jiān)督。在“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下，在守牢無(wú)人駕駛航空器安全底線的同時(shí)，明晰各機(jī)構(gòu)、運(yùn)營(yíng)人以及個(gè)人的職責(zé)與權(quán)益，有利于無(wú)人機(jī)全產(chǎn)業(yè)鏈的高質(zhì)量發(fā)展。
除此之外，《條例》結(jié)合我國(guó)空域和無(wú)人駕駛航空器飛行活動(dòng)的現(xiàn)狀、特點(diǎn)，建立了具有中國(guó)特色的無(wú)人駕駛航空器分級(jí)分類、協(xié)同監(jiān)管模式。其中，第三章第二十二條明確，無(wú)人駕駛航空器通常應(yīng)當(dāng)與有人駕駛航空器隔離飛行。屬于下列情形之一的，經(jīng)空中交通管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，可以進(jìn)行融合飛行，其中就包括“取得適航許可的大型無(wú)人駕駛航空器的飛行”。該條款有望成為當(dāng)前城市空中交通（UAM）在管制空域開(kāi)展有人機(jī)與無(wú)人機(jī)融合運(yùn)行的重要抓手，將對(duì)我國(guó)通用航空高質(zhì)量發(fā)展和低空經(jīng)濟(jì)新機(jī)遇產(chǎn)生重要影響。
《條例》按照軍地聯(lián)動(dòng)、統(tǒng)分結(jié)合、協(xié)調(diào)高效的思路，健全監(jiān)管體制機(jī)制，構(gòu)建無(wú)人駕駛航空器從設(shè)計(jì)、生產(chǎn)到運(yùn)行使用的全鏈條管理體系?！稐l例》如何通過(guò)聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)守牢安全底線，確保無(wú)人駕駛航空器飛行活動(dòng)安全有序？
●孫衛(wèi)國(guó)：
對(duì)無(wú)人駕駛航空器的管理，目的在于防范其風(fēng)險(xiǎn)，以及增加其對(duì)于社會(huì)發(fā)展的功用。因此，我們需要對(duì)無(wú)人駕駛航空器的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行研判。這些風(fēng)險(xiǎn)不僅包括民用航空器已為人所知的風(fēng)險(xiǎn)，還包括無(wú)人駕駛航空器可能造成的新風(fēng)險(xiǎn)，可以分為無(wú)人駕駛航空器自主行為、無(wú)人駕駛航空器受到干擾后的行為以及無(wú)人駕駛航空器操控行為三種。《條例》第五章對(duì)無(wú)人駕駛航空器法律責(zé)任的規(guī)定也基本在上述原則下展開(kāi)。
首先，在管理方面，《條例》對(duì)接了既有法律法規(guī)和部門職責(zé)。其監(jiān)管主體除包含對(duì)航空器和飛行活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管的民航局外，還增加了公安部、工信部、國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局、農(nóng)村農(nóng)業(yè)部、空中交通管理機(jī)構(gòu)，以及縣級(jí)以上地方人民政府。此外，《條例》還提出由國(guó)家空中交通管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌建設(shè)無(wú)人駕駛航空器一體化綜合監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)，對(duì)全國(guó)無(wú)人駕駛航空器實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)管與服務(wù)，為實(shí)現(xiàn)多部門監(jiān)管提供了信息共享與依法監(jiān)管基礎(chǔ)，避免了監(jiān)管沖突。
其次，在應(yīng)急處置方面，基于《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》相關(guān)規(guī)定，《條例》第三十九條明確，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)將無(wú)人駕駛航空器安全應(yīng)急管理納入突發(fā)事件應(yīng)急管理體系，健全信息互通、協(xié)同配合的應(yīng)急處置工作機(jī)制。
●周超：
無(wú)人駕駛航空器的飛行安全涉及方方面面，可以總結(jié)為“人機(jī)環(huán)”三方面，即操控?zé)o人駕駛航空器的人員要取得執(zhí)照或經(jīng)過(guò)培訓(xùn)且成績(jī)合格，無(wú)人駕駛航空器要達(dá)到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或適航，無(wú)人駕駛航空器飛行要符合我國(guó)空域管理規(guī)定。
根據(jù)《條例》，微型、輕型、小型民用無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)符合產(chǎn)品質(zhì)量法律法規(guī)有關(guān)規(guī)定以及有關(guān)強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，并實(shí)行缺陷產(chǎn)品召回制度；從事中型、大型民用無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)的設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、進(jìn)口、飛行和維修活動(dòng)應(yīng)當(dāng)依法申請(qǐng)取得有關(guān)適航許可。本次出臺(tái)的《條例》不僅完善了運(yùn)營(yíng)合格證制度，還增加了對(duì)操控人員的要求，并建立了飛行活動(dòng)申請(qǐng)制度，同時(shí)對(duì)提出飛行活動(dòng)申請(qǐng)的情形以及審批權(quán)限和審批時(shí)限等進(jìn)行了細(xì)化。
目前，協(xié)同監(jiān)管的堵點(diǎn)很多，需要多溝通，及時(shí)解決遇到的問(wèn)題。本次出臺(tái)的《條例》明確了協(xié)同監(jiān)管的部門，但是這些部門組建監(jiān)管隊(duì)伍是一個(gè)過(guò)程，建立起一支高素質(zhì)的監(jiān)管隊(duì)伍并在其監(jiān)管范圍內(nèi)執(zhí)行一系列監(jiān)管規(guī)章將是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)。
●童礦：
為保障無(wú)人駕駛航空器安全、高效運(yùn)行，《條例》一方面依據(jù)無(wú)人駕駛航空器的分類將空域劃分為管制空域（中型、大型）和適飛空域（微型、輕型、小型）兩種，實(shí)現(xiàn)了不同性能和安全水平的無(wú)人駕駛航空器隔離運(yùn)行；另一方面，國(guó)家空中交通管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌建設(shè)無(wú)人駕駛航空器一體化綜合監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)，對(duì)全國(guó)無(wú)人駕駛航空器實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)管與服務(wù)，確保各管理機(jī)構(gòu)或部門、運(yùn)營(yíng)人、操控員實(shí)時(shí)掌握空域情況和飛行態(tài)勢(shì)。
不過(guò)，城市空中交通需要軍方、民航局、公安部、空管機(jī)構(gòu)、地級(jí)以上政府等部門一起參與監(jiān)管。《條例》雖然對(duì)各機(jī)構(gòu)或部門的職責(zé)進(jìn)行了清晰明確的劃分，但如何確保各機(jī)構(gòu)或部門數(shù)據(jù)報(bào)送的準(zhǔn)確性、及時(shí)性以及通過(guò)何種信息化平臺(tái)或手段進(jìn)行協(xié)同監(jiān)管還是一個(gè)難點(diǎn)。
建議在各省市設(shè)立獨(dú)立的無(wú)人駕駛航空器（或通用航空）協(xié)同監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并借助區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)建立國(guó)家、省、市三級(jí)協(xié)同監(jiān)管平臺(tái)。
2024年1月1日《條例》正式施行后，無(wú)人駕駛航空器產(chǎn)業(yè)將進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段。對(duì)于無(wú)人駕駛航空器產(chǎn)業(yè)，您認(rèn)為目前還有哪些問(wèn)題亟待解決？對(duì)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的未來(lái)，您懷有怎樣的暢想？
●孫衛(wèi)國(guó)：
我認(rèn)為，一方面要抓緊時(shí)間，對(duì)無(wú)人駕駛航空器行業(yè)企業(yè)做好《條例》的宣傳貫徹，將《條例》有關(guān)要求落實(shí)到位；另一方面，有關(guān)部門要在《條例》的基礎(chǔ)上制定標(biāo)準(zhǔn)，讓標(biāo)準(zhǔn)積極發(fā)揮引領(lǐng)和支撐作用，同時(shí)在經(jīng)營(yíng)管理、駕駛員管理、實(shí)名登記管理、適航管理、空中交通管理等方面進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)規(guī)定，實(shí)現(xiàn)有效管理。
我相信，隨著《條例》的出臺(tái)和施行，無(wú)人駕駛航空器產(chǎn)業(yè)的發(fā)展將更加規(guī)范、有序，其應(yīng)用領(lǐng)域也將不斷拓展，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。
●周超：
《條例》是我國(guó)無(wú)人駕駛航空器管理的第一部專門行政法規(guī)，已經(jīng)明確各部委的管理事項(xiàng)和管理權(quán)責(zé)。我認(rèn)為行業(yè)發(fā)展亟待做好以下三方面工作。
一是持續(xù)抓好宣傳貫徹。采用多種方式對(duì)《條例》進(jìn)行宣傳，幫助無(wú)人駕駛航空器生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位、運(yùn)營(yíng)使用單位和個(gè)人以及政府相關(guān)部門工作人員等更好地掌握《條例》內(nèi)容，領(lǐng)會(huì)精神實(shí)質(zhì)，做到知法守法。
二是及時(shí)跟進(jìn)配套制度?！稐l例》建立了全鏈條安全管理制度，但要真正落實(shí)落地，需要監(jiān)管部門和地方政府建立切實(shí)可行且行之有效的配套制度，特別是適飛空域劃設(shè)和使用。
三是完善監(jiān)管基礎(chǔ)設(shè)施。無(wú)人駕駛航空器安全監(jiān)管專業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)，點(diǎn)多、面廣、線長(zhǎng)，有效實(shí)施安全監(jiān)管，基礎(chǔ)設(shè)施的支撐非常重要。其中，監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)是核心內(nèi)容，對(duì)于實(shí)施全方位動(dòng)態(tài)監(jiān)管、加大監(jiān)管力度以及便于相對(duì)人接受監(jiān)管具有重要作用。
國(guó)家繪制了無(wú)人駕駛航空器監(jiān)管體系的藍(lán)圖，需要各部門、各級(jí)政府跟進(jìn)落實(shí)，盡早收到預(yù)期效果。我相信在《條例》的指引下，無(wú)人駕駛航空器產(chǎn)業(yè)一定會(huì)駛?cè)虢】蛋l(fā)展的快車道。
●童礦：
《條例》第二章第十一條規(guī)定，“取得運(yùn)營(yíng)合格證后從事經(jīng)營(yíng)性通用航空飛行活動(dòng)，以及從事常規(guī)農(nóng)用無(wú)人駕駛航空器作業(yè)飛行活動(dòng)，無(wú)須取得通用航空經(jīng)營(yíng)許可證和運(yùn)行合格證”。這一規(guī)定可以理解為，無(wú)人駕駛航空器運(yùn)營(yíng)合格證的級(jí)別高于通用航空經(jīng)營(yíng)許可證和運(yùn)行合格證。
安全是民航業(yè)的生命線。城市空中交通會(huì)像地面自動(dòng)汽車駕駛一樣經(jīng)歷人工駕駛、半自動(dòng)駕駛、自動(dòng)駕駛幾個(gè)階段，即前期有人駕駛，后期無(wú)人駕駛。因此，前期開(kāi)展城市空中交通試運(yùn)營(yíng)頒發(fā)的通用航空經(jīng)營(yíng)許可證與后期頒發(fā)的無(wú)人駕駛航空器運(yùn)營(yíng)合格證如何進(jìn)行換證等問(wèn)題，還有待解決。
《條例》第三章第十九條規(guī)定將真高120米劃定為管制空域和適飛空域的界限。然而，城市空中交通運(yùn)營(yíng)城市場(chǎng)景中包含很多真高超過(guò)120米的高層建筑，并且這些建筑的數(shù)量隨時(shí)可能增加。因此，定期更新城市高層建筑物信息尤為重要，這需要市級(jí)以上自然資源和規(guī)劃局及時(shí)上報(bào)相關(guān)基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)信息，為城市空中交通航線申請(qǐng)審批提供依據(jù)。
未來(lái)，無(wú)人駕駛航空器產(chǎn)業(yè)將更加注重智能化和自動(dòng)化，隨著無(wú)人駕駛航空器變得更易操作和更加穩(wěn)定可靠，城市空中交通有望成為新型大眾交通出行方式，不斷滿足人民群眾對(duì)美好生活的需要。